Нажмите ENTER, чтобы посмотреть результаты поиска, или нажмите ESC для отмены.

Бумажка за бумажкой: как госорганам перейти к процессному управлению

Внедрение процессного подхода в госуправлении будет успешным только с преодолением текущих ограничений, большая часть из которых – следствие сложившейся «традиции» и негласных порядков в этой сфере

Публикация подготовлена в рамках совместного проекта РБК и 2035.media

Для нас госуправление – многопользовательская система, в центре которой находятся три основные группы: граждане, бизнес и сами государственные служащие. Госорганам необходимо учитывать интересы всех трех групп сразу, используя наиболее эффективные каналы взаимодействия с ними. Для этого государство должно действовать на принципах процессного подхода и отталкиваться от концепции «внутреннего потребителя/пользователя», когда работает правило: «Следующий процесс – мой потребитель». Причем определять качество как соответствие стандарту недостаточно. Качество – это степень удовлетворения требований различных заинтересованных сторон. Именно они должны давать финальную оценку качеству государственного управления.

Прежде всего мы должны сказать, как бы парадоксально это не звучало, что сейчас у российских госорганов крайне мало инструментов управления. По сути, в нынешнем своем состоянии чиновники могут только что-то запретить, предписать что-то делать, вменить в обязанность, а, значит, и обременить отчетностью, учредить надзор, контроль и санкции. Это рождает вал не нужной деятельности. Люди и бизнес просят остановиться в нормотворчестве, а чиновники не могут – у них других инструментов работы нет.

Отчасти это вызвано тем, что в России как нигде распространена практика принятия нормы по инциденту. То есть вместо того, чтобы разобрать конкретный инцидент, кого-то наказать, кого-то наградить, у нас сразу принимают максимально жесткую норму ко всем попадающим под подобный тип ситуациям и объектам. Отсюда избыточные требования, чрезмерные затраты бизнеса и граждан, наличие гигантских аппаратов надзора, избыточное число процедур. Для снижения этой практики необходимо шире применять инструменты регуляторной политики, не принимать решения, получающие отрицательную оценку воздействия и всегда рассматривать альтернативные решения, не связанные с немедленным сплошным зарегулированием. Кроме того, важно объяснять альтернативные решения гражданам – по данным опроса, проведенного для ЦСР, граждане в случае какого-либо инцидента выступают за тотальные проверки, а не за разбор причин несчастного случая, наказания виновного и информирование организаций о снижении рисков наступления вреда. Там же, где государство использует другие инструменты управления: адресная помощь, гранты, госзакупки и другие, – процедуры их предоставления запутаны и бюрократизированы.

Во-вторых, в российском управлении вообще, и в госорганах в особенности, есть синдром «контроля». «А вдруг спросят, а я не в курсе», «А как они без меня разберутся». Контроля нет, но иллюзия есть. Это первая и основная причина, по которой выстраиваются немыслимые иерархические схемы, вертикальные каскады перемещения бумаг. Все приходит на стол большому начальнику и потом визами расходится вниз, а потом опять же заверяется большим начальником. Нужно дать чиновнику любого уровня, даже самого высокого, право на ошибку, право не быть вот прямо сейчас в курсе актуальной информации, не знать точных данных. Это путь к пониманию, что некоторые процессы можно и нужно отпустить, позволить им идти своим чередом, что не нужно стараться быть всеобщим «папой» или «мамой».

В-третьих, в российских госорганах укоренились губительные для процессного подхода практики. В частности, «наказательный» уклон работы вместо превентивного, консультативного, приоритет «поручения» над «функцией», а «запроса» над «поручением», ориентация исполняемых процедур на отслеживание «процессов» вместо отслеживания «результатов».

В части наказательного уклона нужно упомянуть о разного рода «палочных нормативах»: число проверок, количество штрафов и предписаний и т.п., которые вменены явно или в силу традиции контрольно-надзорным органам

Для иллюстрации формалистского выполнения процедур можно привести пример, когда МФЦ пять раз в течение полугода выдавал отказ в исполнении процедуры о постановке на государственный кадастровый учет объекта недвижимости с одной и той же формулировкой о неполноте документов, но консультации, как именно заполнить заявление, в какую графу что внести, получить негде и не у кого. Запрос на консультации в госорганах является одним из самых актуальных на многочисленных сессиях об улучшении взаимодействия власти и бизнеса, власти и общества. Движение в этом направлении есть. Например, на сайте Генпрокуратуры можно найти сводный реестр проверок, но консультаций, что именно подготовить к каждой конкретной проверке, там еще нет.

О том, как «результаты» подменяются «процессами» говорят многочисленные требования. Для наглядности тоже пример: в медучреждении по САНПиНам должно быть шесть швабр. Но вместо того, чтобы потребовать, чтобы было чисто (результат), надзорные органы и ответственные лица требуют наличия именно шести швабр (процесс), забывая о том, что собственно любой процесс имеет свой результат – и это конечная польза для потребителя.

Смена подхода в управлении обязательно должна предполагать смену формы организации работы. Текущее разделение зон ответственности между руководителями департаментов, их заместителями и далее по нисходящей надо будет менять. Иначе прокрустово ложе иерархии и подчинения быстро затормозит изменения.  В процессной логике министерства, ведомства и их подразделения должны быть владельцами и/или исполнителями процессов, ориентированных не на выполнение функций, а на получение заданных результатов. Тот, кто является владельцем процесса, должен быть реальным руководителем его постоянного улучшения, а работа всех исполнителей должна выстраивается горизонтально. Это самый большой вызов для нашей бюрократии – научиться работать в общей команде, состоящей из представителей разных ведомств, и быть нацеленными на конечный результат.

Горизонтальные связи и командная работа предполагают быстрый обмен информацией и постоянный контакт чиновников на межведомственной основе. В таком режиме просто недопустима неспешная традиционная бумажная переписка, постоянно согласуемая с непосредственным руководителем внутри департамента и министерства. Процессная логика управления просто не оставляет времени на то, чтобы ставить работу на паузу, – ведь в этом случае ставится под угрозу осуществление следующего процесса в цепочке, а, значит, и достижение конечного результата. Стандартизация и перевод отчетности в цифру, онлайн-доступ к постоянно обновляемым информационным базам в рамках единой национальной инфраструктуры данных, полная и окончательная цифровизация межведомственного документооборота – обязательные шаги на пути к современному госуправлению, сфокусированному на результат.

Надо понимать, что успех переключения на процессное управление кроется не только в «технике». Серьезных перемен потребует корпоративная культура и поведение чиновников. У нас все, что не сказано самым большим начальником как бы и не обязательно. В госорганах все стараются, чтобы даже самый незначительный документ был подписан хотя бы замом, а лучше «самим». Эти визы с выше имеют сакральное значение для российского чиновника. Но ведь любой вменяемый человек прежде чем что-то подписать начинает вникать в суть дела, запрашивать дополнительную информацию. Результат: упущенное время и неэффективная трата ресурсов. При процессном подходе побуждением к действию для чиновника становится не подпись с печатью начальника (желательно – самого высокого уровня), а запрос гражданина или бизнеса, общественной организации, получение оперативной, качественной и четкой информации от коллег – владельцев сопутствующих процессов из своего и других департаментов, министерств и ведомств.

Трансформироваться должна и клиентская культура россиян. Гражданин-клиент серьезно отличается от гражданина-подданного, которому в «нештатной» ситуации остается лишь бить челом и просить защиты у власть имущих. Сегодня у нас принято писать жалобы в Роспотребнадзор, а то и сразу прокуратуру, там, где можно было бы пойти в суд, если есть мнение, что нанесен ущерб (например, когда продали некачественный продукт), и взыскать с конкретного лица ущерб в пользу «потерпевшего». А эти, как и любые другие, госорганы устроены так, что обязаны по обращению начинать делопроизводство. И летит бумажка за бумажкой. Право отклонить обращение и отправить гражданина разбираться в суде сильно разгрузит контрольно-надзорные органы и позволит избежать запуска бессмысленной процедуры бесконечного документооборота. Это ни в коей мере не повлияет на реализацию прав граждан, а наоборот, позволит защищать эти права наиболее эффективно. И не вызывать прокуратуру с ОМОНом там, где достаточно простой записи в книгу жалоб и предложений.

А проведенная вслед за предлагаемыми изменениями автоматизация процессов, реальная, а не повторение документооборота только в компьютере, интеграция баз данных и применение алгоритмов обработки больших данных, позволит еще больше повысить эффективность исполняемых государственных функций: скорость реакции, адресность.


Мария Шклярук, вице-президент ЦСР, руководитель направления «Институты и общество»

Научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге. На уровне эксперта Правительственной комиссии занималась вопросами формирования антикоррупционных механизмов.

До 2002 года работала оперативным уполномоченным милиции, затем помощником прокурора, поддерживая государственное обвинение в суде. С 2003 по 2007 гг. – старший следователь прокуратуры, после создания Следственного комитета РФ – заместитель руководителя следственного отдела.

В сферу компетенций входят вопросы экономического анализа публичного права, уголовного и уголовно-процессуального права, социологии права, сравнительного правоведения, экономической преступности, правоприменения, оценки регулирующего воздействия государства.


Алексей Яцына, мастер сообщества «Конструкторы сообществ практики»

Окончил Российскую экономическую академию им. Г.В. Плеханова. Изучал стратегию и контроллинг в Wissenschaftliche Hochschule fuer Unternehmensfuehrung (Germany, Koblenz).

Консультант по вопросам управления, бизнес-тренер, со-руководитель Клуба «Менеджмент», соавтор методик управления «Теория фазовых трансформаций бизнеса», «Универсальная 9-ти процессная модель», «Методика аутсорсинга в условиях ограниченной конкуренции», «Куб метастратегий». Автор книг «Умный консалтинг» и «Умный консалтинг 2.0».

Рекомендуем