Нажмите ENTER, чтобы посмотреть результаты поиска, или нажмите ESC для отмены.

Проекты реформ федерализма и их ограничения

Реформирование отношений между центром и регионами – стало темой большого числа проектов по реформированию/модернизации России с самого начала 90-х годов. И это в принципе нормально: в такой территориально протяженной и разнообразной стране как Россия, трансформация отношений между центром и регионами всегда будет важной частью любого большого реформаторского процесса. Кроме того, инициированные и осуществляемые реформы в любом секторе, неизбежно буду давать разные эффекты в разных регионах, так что реформаторы должны быть готовы к этому не после начала реформ, а до того, как эти реформы стартуют.

Основная цель большинства проектов федеративных реформ — изменить институты, как это было, например, в отношении глав исполнительной власти регионов – прямые выборы поменяли на назначение, а потом снова вернулись к выборам, но уже с «фильтрами». Существуют проекты по укрупнению субъектов федерации, по переселению всех граждан страны в двадцать пять агломераций, по отмене института федеральных округов (или альтернативно – по приданию им большего объема полномочий) и т.п. Иными словами, идет поиск «идеальной формулы», с которой все внезапно заработает. Иногда поиск этой «формулы» сопровождается расчетами и теоретическими рассуждениями, а иногда основной движущей силой проектов выступает фантазия авторов. Можно представить себе выдвижение такого рода проектов как своего рода игру, где целью является не столько победа (реализация именно этого проекта), сколько участие.

Российские регионы: готовность к будущему

Между тем, тренды реального политического процесса, очевидно, не благоприятствуют проектам подлинной федерализации России. Так, в отношении региональной исполнительной власти мы наблюдаем постоянный рост контролирующих и надзорных инстанций – правда, это происходит не только в сфере отношений центр-регионы, но имеет более общий характер. Фактически речь идет о том, чтобы зарегламентировать все возможное (и невозможное), при этом в отношении губернаторов универсальным объяснением этого процесса почти всегда выступает одно – центр борется с коррупцией. В перспективе такое поведение федерального центра приводит к усугублению и расширению на все новые сферы т.н. «проблемы сторожевого пса» – необходимости создавать структуры, которые контролируют исполнение людьми или другими структурами взятых на себя обязательств, за тем создавать контролирующие структуры, которые будут контролировать первые контролирующие структуры и т.д.

Федерализм не является самоподдерживающимся процессом – для сохранения и развития он нуждается в рамочных условиях или гарантиях[1]. Так, крайне важным фактором, определяющим стабильность федеративного устройства, является партийная система. В стабильных федерациях действуют т.н. «интегрированные партии», в рамках которых политики одного уровня состоят в постоянных институциональных отношениях с политиками других уровней. Другими важными условиями, поддерживающими федерализм, являются соблюдение принципа верховенства права, а также роль Конституционного суда[2] в политическом процессе. Именно Суду принадлежит важная роль в создании климата доверия между федеральным центром и субъектами, последние – в случае адекватного исполнения Судом своей роли – могут быть уверенными в том, что их права не будут ущемлены, а Суд не будет играть на стороне сильнейшего игрока, которым, как правило, является федеральный центр. Наконец, сам конкурентный порядок в политике и экономике общества является важнейшей поддерживающей силой для федерализма.

Реформы федерализма в России: история 90-х и 2000-х

В то же время, отсутствие конкурентной среды и развитой партийной системы, федерализм как конституционная форма приводит к нарастающей анархии, которая заканчивается либо распадом федерации, либо провоцирует реакцию, ведущую к политической сверхцентрализации и превращению федерализма в конституционную формальность. Именно второй вариант и был реализован в России. Сохраняя прописанный в Конституции федерализм, Россия – судя по степени политической и экономической автономии, которой располагают регионы (субъекты федерации), и институтам, которые реально структурируют взаимоотношения между ними и федеральным центром – федерацией не является[3]. Понятно, что в такой стране как Россия, учитывая ее территориальный размер, разнообразие и многонациональный состав населения, какая-то степень децентрализации (формальной или неформальной), будет присутствовать неизбежно, однако эта децентрализация не сделает страну федерацией.

В современных проектах реформы федеративных отношений речь на самом деле идет о реформе институтов/процедур/формул, но не о перестройке отношений, т.е. трансформации их в подлинно федеративные, какими они сейчас, очевидно, не являются – иначе выдвижение подобных проектов, да еще с подобной легкостью, было бы просто невозможно. Для успеха федеративной модели, прежде всего, необходимо задать стимулы (установить контракты) политикам федерального и регионального уровней. Кроме того, сфера отношений между центром и регионами не является автономной, что означает, что даже если отношения будут перестроены, их поддержание потребует наличия других функционирующих институтов как «гарантий» федерализма.

Конечно, предлагаемые авторами проектов перестройки типа «уменьшить/увеличить» или «убрать/вернуть» дадут какие-то эффекты – понятно, что 30 регионов или 85 – это большая разница, принцип формирования Совета Федерации – это очень существенная вещь, и назначение или выбор губернаторов – и это тоже имеет принципиальное значение для федерализма. Однако, при существующей в России ситуации, даже в случае «правильных» реформ, нет абсолютно никакой уверенности в их устойчивости – институты могут появляться и исчезать по соображениям, не имеющим отношения к самому федерализму типа борьбы с терроризмом или борьбы с коррупцией. В нынешней ситуации главный актор (президент) не подотчетен никому, поэтому ограничить его действия какими-то рамками принципиально невозможно. В подлинной же федерации при реальной автономии субъектов провести реформы без длительного и успешного процесса согласования их с субъектами федерации в принципе невозможно.

Мировой опыт: федерализм реформируется постоянно

При этом крайне важно учитывать то, что в краткосрочном и среднесрочном плане политические реформы, скорее всего, приведут к обострению проблем территориального устройства, а возможные улучшения в виде эффективного развития федеративных отношений, можно будет ожидать только в долгосрочной перспективе, после периода длительной неопределенности и сопровождающей ее череды кризисов. Таким образом, возврат к федерализму – либо в результате демократической трансформации, либо в результате реакции на (новый) экономический кризис и ограниченные ресурсы центра — неизбежно приведет к периоду потенциальной политической нестабильности и в регионах, и в центре, вплоть до возрастающего риска для территориальной целостности страны. Однако, если федерализация действительно приведет к увеличению риска для территориальной целостности страны, то это наверняка будет использовано еще раз противниками демократизации как аргумент для разворота в сторону опоры на недемократические методы. Поэтому успешная демократизация и, как часть этого процесса, федерализация, в России, во-первых, требует времени и инвестиции значительных экономических и политических ресурсов, а во-вторых, связана с серьезными рисками.

Особо следует отметить, что любые реформы неизбежно ослабляют центр и его способность контролировать положение дел в регионах, по крайней мере в кратко и среднесрочной перспективах; тем не менее существует серьезнейшая необходимость сохранять центр в достаточной степени сильным. В случае чрезмерной утраты центром политических и экономических рычагов воздействия на положение дел в регионах мы возвращаемся в ситуацию 90-х годов, продолжая находиться на все той же линии перемещения маятника – «качаясь» между централизацией и рецентрализацией. Простая идея своего рода «игры с нулевой суммой», которая разделялась многими демократически ориентированными экспертами в период 90-х: «меньше центру – больше регионам, и наоборот» (т.е. «или сильный центр – или сильные регионы») оказалась, увы, принципиально неверной. Стабильные федерации функционируют не по принципу «или – или», но в данном случае по принципу «и – и»: сильный центр и сильные регионы.

Основные институты федерализма заложены в Конституции, следовательно, для строительства подлинно федеративных отношений «большие» институциональные реформы не требуются. Восстановление института выборов губернаторов – это необходимый шаг в направлении федерализации, однако шаг, во-первых, половинчатый, а, во-вторых, явно недостаточный. В качестве еще одного шага можно было бы предложить восстановление прямых выборов депутатов Совета Федерации – такая система существовала в России в 1993-1995 гг.) Однако принципиально важным является формирование т.н. гарантий федерализма (подчеркну еще раз: федерализм не является самоподдерживающимся порядком!), а именно, конкурентных и справедливых выборов, межпартийной конкуренции, увеличения роли парламента и Конституционного суда. Иными словами, речь идет о принципиально отличном от нынешнего уровне публичной конкуренции.

Сильные города — ключевое условие для успешного развития государства

Кроме того, принципиальное значение имеет вопрос о том, какие ограничения существуют для России в отношении выбора институционального федеративного дизайна. В мире много федераций, и они чрезвычайно разнообразны. В России, даже при успехе строительства федерации, выбор ее конкретной модели ограничен как минимум двумя важными обстоятельствами.

Во-первых, это высокий уровень межрегиональных диспропорций. Большое количество регионов-реципиентов из федерального бюджета обусловливает необходимость больших объемов финансового перераспределения через центр, следовательно, федерация в России будет объективно сохранять определенный уровень централизации.

Во-вторых, крайне острая проблема, которую ни в коем случае нельзя игнорировать в российском случае, связана с этническими регионами. Вспомним 90-е годы, когда лозунги федерализма служили прикрытием и оправданием стихийной децентрализации, то есть массового присвоения регионами функций и полномочий федерального центра. С возникновением массовой политики межсегментарные различия (прежде всего межэтнические) приобрели политическое значение, так что избиратель в этнических регионах был мобилизован под лозунгами самостоятельности или даже суверенности для своего региона. Так что мы должны четко понимать: реформы и связанное с ними ослабление государства неизбежно приведут к повторению разыгрывания карты этнической мобилизации, прежде всего в республиках.

При всем осознании необходимости политических шагов, в нынешних условиях начало ре-федерализации России едва ли будет положено реформами политических институтов. Более вероятными выглядят реформы экономические: необходимость скорейшего запуска экономического роста осознана федеральной элитой, а этот рост (особенно устойчивый) невозможен без экономической децентрализации, то есть расширения экономических полномочий и самостоятельности регионов. В свою очередь экономическая децентрализация может (хотя стопроцентной уверенности в этом, конечно, нет) перерасти в политическую децентрализацию и способствовать не изменению процедур и выдвижению бесконечных проектов, а реальному переформатированию отношений между центром и регионами России.

С другими материалами о федерализме вы можете познакомиться здесь


Ирина Марковна Бусыгина

Российский политолог, доктор политических наук, профессор департамента прикладной политологии НИУ ВШЭ — Санкт-Петербург, член редколлегий журналов «Russian Politics», «Балтийский регион».

Руководит Центром региональных политических исследований МГИМО, эксперт Российского совета по международным делам и Московской школы политических исследований, член правления российской Ассоциации европейских исследований. Лауреат Государственной премии РФ для молодых учёных в области науки и техники (1997), лауреат премии Европейской академии (1996).

Научные интересы: федерализм и регионализм в Западной Европе, Германии и России, отношения центр-периферия, региональная политика, региональная политическая культура, европейская интеграция. Автор более 10 книг по этим тематикам. В соавторстве с Михаилом Филипповым вышла книга «Политическая модернизация государства в России: необходимость, направления, издержки, риски».


[1] Bednar, Jenna. (2008). The Robust Federation: Principles of Design. Cambridge: Cambridge University Press.

[2] Обычно именно этот суд выносит решения по конфликтам между федеральным центром и субъектами.

[3] Бусыгина Ирина и Михаил Филиппов. Проблема вынужденной федерализации, Pro et Contra, 2009, май – август, сс.125-138.

Рекомендуем