Нажмите ENTER, чтобы посмотреть результаты поиска, или нажмите ESC для отмены.

Мировой опыт: федерализм реформируется постоянно

Как политический принцип, федерализм фиксирует отношения между центральными и региональными (или групповыми) органами власти и управления, построенные на основе разделения властей и наличии права на самоуправление для различных групп и/или территорий в рамках объединенной политической системы. В то же время, для национального политического процесса, федерализм представляет собой процесс институционального «торга», закрепленного конституционным договором (контрактом), между двумя уровнями власти – центральным и региональным. Конституционный договор представляет собой неполный контракт[1]: постулируя базовые принципы отношений между центром и регионами, он оставляет достаточно свободы для реформы отношений, кроме того, поправки могут вноситься, конечно, и в сам конституционный договор. При этом одним из основных преимуществ федеративной формы государства является то, что разрешение конфликтов и противоречий происходит в открытой публичной форме, между конституционными партнерами, а не в «тени» централизованных бюрократических учреждений. Таким образом, федеративные отношения принципиально не статичны, что является отражением постоянного поиска партнерами адекватного баланса между единством и разнообразием. В мире нет ни одной федерации, которая бы не реформировалась с момента образования, реформы – это естественный процесс для федеративных отношений.

Однако это процесс долгий и сложный, поскольку речь идет о пересмотре контракта в процессе торга между центром и регионами, где не работает практика «игры с нулевой суммой». Напротив, длительный торг подразумевает компромиссы и взаимные «жертвы» в различных областях – и со стороны регионов, и со стороны федерации. Успешная реформа подразумевает обязательное согласование позиций двух сторон, а уже до реформы начинается экспертная дискуссия с привлечением не только экспертов по федерализму, но и представителей политических партий (обязательно!), а также всех ветвей власти обоих уровней.

Реформы федерализма в России: история 90-х и 2000-х

Конечно, характеристики процессов реформирования федерализма отличаются в различных федеративных системах, и отличаются весьма существенно. Так, известен опыт латиноамериканских федераций (Бразилии, Мексики, Аргентины и Венесуэлы), где развитие федерализма представляло собой длительный нелинейный процесс, который характеризовался многочисленными периодами движения как в сторону большей унификации и централизации, так и в сторону федерализации и децентрализации, а также высокой степенью политической и конституционной нестабильности. В частности, усиление президентской власти и личной популярности президентов приводило к ослаблению практики федерализма, а периоды политически неустойчивых и менее популярных президентов —  к возврату федеративных практик[2].

С другой стороны, во многих консолидированных демократических федерациях процесс реформирования, точнее, согласования содержания реформ и вопросов их имплементации, необычайно сложен и сопровождается горячими публичными дискуссиями. При этом, в отличие от России, реформируется не число субъектов федерации (в стабильных федерациях слияние субъектов – это нечто экстраординарное), но, как правило, либо критерии трансфертов центра в регионы[3], либо те направления политики (курсы государства), которые центр и регионы проводят совместно. Так, длительные дебаты по конституционным реформам федерализма проходили в Канаде, Швейцарии, Австрии.[4] В США обсуждение реформ федерализма связано преимущественно с проблемами со стороны федерального центра, его недостаточной институциональной дееспособностью и стремлением переложить на штаты избыточную финансовую ношу (в частности, в области политики здравоохранения), что подрывает принцип фискального партнерства между национальным и региональным уровнями. Эксперты предлагают, в частности, создать новый федеральный заем для штатов, который они могли бы использовать в периоды экономической рецессии, сократить расходы штатов на программы здравоохранения и пересмотреть условия получения штатами федеральных грантов.[5] В Австралии в процессе реформирования находится политика в области школьного образования, которая, будучи ранее компетенцией штатов, сейчас принадлежит к сферам совместного ведения, при этом степень участия федерального уровня в разработке и имплементации этой политики постоянно росла и постепенно достигла беспрецедентных масштабов, что привело к многочисленным перекосам и дисбалансам. Перед реформаторами стоит задача «вернуть штаты обратно».[6]

Проекты реформ федерализма и их ограничения

Кроме того, мне кажется очень показательной ситуация и в Германии, где реформы федерализма идут в несколько этапов уже более десяти лет. Так, первая конституционная реформа была направлена на сферу совместного ведения и завершилась в 2006 году передачей ряда законодательных компетенций на уровень федеральных земель. Вторая стадия реформ завершилась в 2009 году введением долгового порога как гаранта  фискальной ответственности земель и созданием Совета по стабильности, контролирующего их бюджетную дисциплину. Важную реформу системы финансового выравнивания, которая первоначально была предусмотрена на первом этапе, так и не удалось согласовать — она была отложена на второй этап реформ и впоследствии снова перенесена на неопределенное время, вплоть до настоящего времени исполнительные власти земель готовят и направляют предложения по реформе этой сферы в Берлин (фактически обозначают свои переговорные позиции) для последующего процесса переговоров (торга).[7]  Такие медленные, пошаговые позволяют лучше и глубже понять логику федеративных реформ в принципе – и в отношении институтов, и в отношении используемых нормативных дискурсов и систем аргументации, и, наконец, в отношении роли различных политических акторов.[8]

Общий вывод можно сделать следующий: подлинный федерализм не только допускает, но требует постоянных реформ или, по крайней мере, постоянной готовности к реформам. Фактически речь идет о постоянном процессе «подгонки» федерализма, его адаптации к изменяющимся внешним и внутренним условиям. Важно, однако, понимать, что это сложнейший и долговременный процесс, сердцевиной которого является переговорный процесс. В этот процесс включены не только федеральные и региональные исполнительные власти, но и власти законодательные, судебные, а также представители политических партий, профсоюзов, экспертное сообщество и т.п.

С другими материалами о федерализме вы можете познакомиться здесь


Ирина Марковна Бусыгина

Российский политолог, доктор политических наук, профессор департамента прикладной политологии НИУ ВШЭ — Санкт-Петербург, член редколлегий журналов «Russian Politics», «Балтийский регион».

Руководит Центром региональных политических исследований МГИМО, эксперт Российского совета по международным делам и Московской школы политических исследований, член правления российской Ассоциации европейских исследований. Лауреат Государственной премии РФ для молодых учёных в области науки и техники (1997), лауреат премии Европейской академии (1996).

Научные интересы: федерализм и регионализм в Западной Европе, Германии и России, отношения центр-периферия, региональная политика, региональная политическая культура, европейская интеграция. Автор более 10 книг по этим тематикам. В соавторстве с Михаилом Филипповым вышла книга «Политическая модернизация государства в России: необходимость, направления, издержки, риски».


[1] См. Grewal, Bhajan and Peter Sheehan. (2003). The Evolution of Constitutional Federalism in Australia: An Incomplete Contracts Approach, CSES Working Paper No. 22, November; Benz, Arthur. (2008). German Dogmatism and Canadian Pragmatism? Stability and Constitutional Change in Federal Systems, polis Nr. 65.

[2] Federalism and Democracy in Latin America. (2004). Ed. by Edward Gibson, John Hopkins University Press.

[3] См., например, Rao, Govinda and Nirvikar Singh. (2011). Federalism in India: Political Economy and Reform, Conference on “India: Ten Years of Economic Reform”, at the William Davidson Institute, University of Michigan, September.

[4] Russell, P.H. (2004), Constitutional Odyssey. Toronto: University of Toronto Press; Behnke, N. (2010), Föderalismusreform in Deutschland, der Schweiz und Österreich, in J. v. Blumenthal and S. Bröchler (eds), Föderalismusreform in Deutschland. Bilanz und Perspektiven im internationalen Vergleich (pp.37–58). Wiesbaden: VS-Verlag; Braun, D. (2009), Verfassungsänderung trotz vieler Veto-Spieler: Föderalismusreform in der Schweiz, in T. Bräuninger, S. Shikano and J. Behnke (eds), Jahrbuch für Handlungs- und Entscheidungstheorie, pp.87–118. Wiesbaden: VS Verlag.

[5] Galston, William and Korin Davis. (2014). 21st Century Federalism: Proposals for Reform, Center for Effective Public Management at Brookings, January.

[6] Hinz, Bronwyn. (2015).  Schooling Federalism: Evaluating the Options For Reforms, Melbourne School of Government, January.

[7] Behnke, Nathalie and Sabine Kropp (2016): Arraying institutional layers in federalism reforms: lessons from the German case, Regional & Federal Studies, DOI: 10.1080/13597566.2016.1236026

[8] Там же, р.2.

Рекомендуем