Нажмите ENTER, чтобы посмотреть результаты поиска, или нажмите ESC для отмены.

Сильные города — ключевое условие для успешного развития государства

Местное самоуправление (МСУ) — это фундамент, на котором зиждется здание государственности. Именно местная власть обеспечивает непосредственное взаимодействие с народом, первой принимает на себя недовольство и обратную реакцию на действия государства. Поэтому важно обеспечивать не только устойчивость МСУ, но и сохранять за ним функционал, выработанный многолетней практикой развития во всем мире

В России статус местного самоуправления как самостоятельного базового института общественного и государственного устройства все чаще игнорируется, сетует Эмиль Маркварт, президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления, профессор РАНХиГС. Он считает,что законодательство о местном самоуправлении становится барьером на пути развития российских городов

Мир будущего представляется нам преимущественно урбанизированным. Достаточно ли сильны наши города, чтобы стать точками роста в таких прогнозах?

Сильный город — это сильное местное самоуправление, и наоборот. К сожалению, в Российской Федерации наблюдается явный тренд на снижение самостоятельности и значения местного самоуправления. Он обозначился в 2009 году, а с 2013 года набрал серьезные обороты. В 2017 году были приняты очередные, сто двадцатые, поправки к федеральному закону о местном самоуправлении, которые позволили повсеместно упразднять поселенческое местное самоуправление, превращая в т.н. «городские округа» любые населенные пункты или их группы. Тогда пал «последний бастион» не только для упразднения поселений, но и перед тем, чтобы любую деревню можно было называть городом.

Приведу в качестве примера лишь одно сравнение – большинство «городских округов» Сахалина имеет огромные площади: Охинский — 14,8 тыс. кв. км, Ногликский — 11,3 тыс. кв. км; при этом плотность населения там составляет от 0,71 до 1 чел./кв. км (т.е. в 10 раз ниже средней плотности населения в России в целом –по сути речь идет об огромных пустынях под названием «городской округ»). Для сравнения – площадь Нью-Йорка – 789 кв. км, а всей Нью-Йоркской агломерации – 8,68 тыс. кв. км.

И чем это грозит городам?

Во-первых, это полная профанация социально-экономического и географического понятия «город». По сути, ни компактность проживания людей, ни какие-либо иные качественные характеристики города больше не имеют значения для того, чтобы называть то или иное образование городским округом. Отныне любой город может быть слит с окружающей средой. Просто «размазан» в ней. И с этой точки зрения город и село юридически уже не будут отличаться. По факту же различия между ними никуда не денутся – об этом свидетельствует и опыт происходящих территориальных преобразований (укрупнений).

Во-вторых, интеграция самостоятельных городов в окружающие их районы приведет к «размазыванию» доходов городских бюджетов на сельскую местность. На первый план выйдет необходимость поддержки села выплатами различных льгот и дотаций, которые полагаются селянам (обещание сохранения т.н. «сельских» льгот является обязательным условием торга региональных властей, инициирующих процессы упразднения сельских поселений).

Вместо того, чтобы становиться точками роста, тратить деньги на собственное развитие, которое помогло бы им быть конкурентоспособными в условиях глобальной или межрегиональной конкуренции, города вынуждены будут отвлекать ресурсы на поддержание села, на решение иных непрофильных для них задач, что будет вести к ослаблению позиций самих городов на рынке.

Я уж не говорю о том, что и для сельских «окраин» такие укрупнения чреваты негативными последствиями: все решения о том, какие задачи следует решать стоящие перед конкретной сельской территорией, теперь должны приниматься «в центре» — городскими властями. Грубо говоря, решение о замене лампочек в уличном освещении или ремонте тротуара в селе, находящемся порой за 50 км от города-центра т.н. «городского округа» будет приниматься именно в центре.

В-третьих, — в настоящее время российское законодательство о местном самоуправлении разрушает компетенционные основы местного самоуправления. В мае 2014 года был принят худший закон за всю историю постсоветского российского местного самоуправления (№136-фз от 27.05.2014). Одной из норм этого закона субъектам федерации предоставлено право изымать любые вопросы местного значения (с небольшими исключениями) из компетенции местного самоуправления.

И, заметьте, нет оговорок, что это будет касаться только малых и слабых муниципальных образований. Это означает, что большинство полномочий тех же городских округов могут быть изъяты («перераспределены») субъектом федерации и разрешать их будет уже не город, а область.

Стратегирование – это лавирование между желанием и возможностями

И насколько велик масштаб бедствия?

По данным за 2016 год (за 2017 год данных пока нет, но уверен, что будет не лучше) масштаб бедствия велик — перераспределением полномочий, к примеру, уже затронуты более 5 тысяч муниципальных образований. Красивым словом «перераспределение», как я уже говорил ранее, называется изъятие полномочий у местного самоуправления.

Причем, субъекты Федерации организуют эти процессы по-разному. Есть те, что изымают определенный объем полномочий вообще у всех муниципальных образований. Другие — только у отдельных типов муниципалитетов или даже буквально – у конкретных муниципалитетов.

Какие полномочия изымаются в первую очередь?

В первую очередь, это распоряжение неразграниченными земельными участками. Как юрист, я должен отметить – поскольку это является государственным полномочием, то государство, конечно, вольно само решать – исполнять ли его самому, или оставлять за муниципалитетами. Фактически же очевидно, что поскольку речь идет о землях в составе территорий муниципалитета (в частности, города), — то распоряжаться ими должны сами муниципалитеты.

Примечательно, однако, что эти полномочия субъекты федерации изымают, в первую очередь, у тех муниципалитетов, где велика цена земельных ресурсов, в административных столицах и других крупных городах. Активно изымаются собственно муниципальные полномочия – в частности, градостроительные (также, к слову, в основном, в регионах, где велики спрос на земельные участки и их цена), а также в сфере коммунального хозяйства и некоторые другие.

Мне совершенно непонятна политика, когда государство все время изымает определенные вопросы местного значения, которые изначально присущи именно местному самоуправлению. Типичным примером является Закон о здравоохранении, который забрал исконные полномочия тех же самых городов в сфере здравоохранения на уровень субъекта федерации. Ранее, еще в 2003 году, были изъяты многие полномочия в сфере социальной поддержки. Сейчас обсуждается вопрос об изъятии полномочий в сфере образования.

Но самое интересное, что изымая у местного самоуправления одни полномочия, государство «нагружает» их другими, которые как правило, никакого отношения к местному населению не имеют. В первую очередь, речь идет о силовых компетенциях.

Выполнение несвойственных городам функций в сочетании с отсутствием полномочий в сферах, которые жизненно важны для него – это очевидный барьер на современном этапе развития российских городов.

К слову, особый цинизм законодатель проявляет и по отношению к сельским поселениям. Упомянутым законом №136-фз у селян была изъята и перераспределена бОльшая часть полномочий. При этом власть мотивировала это решение отсутствием в сельских бюджетах денег, что якобы не позволяет им решать предоставленные законом полномочия в полном объеме. Однако уже спустя несколько месяцев после изъятия полномочий сельским поселениям очередным законом резко уменьшили доходные источники. Потрясающая логика.

Почему важно умерить фантазии губернаторов и повысить самостоятельность их решений

Может быть позитивные результаты этой работы будут видны позднее?

Сложно предполагать это. К сожалению, в последние годы мы наблюдаем деформацию и эрозию института местного самоуправления как живого, самостоятельного, мотивированного и инициативного института. Большинство изменений – и в сфере территориальной реорганизации (массовое упразднение поселений), и в сфере компетенции, и – особенно – в сфере организационной обособленности, а также в финансовой сфере – ведут к ослаблению, а не усилению этого института. Вообще-то, между государством и местным самоуправлением всегда есть определенные противоречия, и это нормально, это соответствует природе этих институтов. Это здоровая конкуренция различных властей, формирующих нормальный стимул к развитию. Однако, сегодня в России никакая здоровая конкуренция этих институтов невозможна. Следовательно, убиваются стимулы к политическому, общественному, а вслед за ними – и любому иному развитию.

Постепенно выстраивается строго иерархическая система регионального управления?

По сути, уже выстроена. Традиционно считается (и это соответствует и Конституции России), что источник власти – это народ. Государство, как и местное самоуправление – это лишь институты, с помощью которых он реализует эту власть. В России же по сути сложилась парадигма: источник власти – это государство. И проявляется это с каждым днем все очевиднее. Применительно к местному самоуправлению уместно еще раз вспомнить приснопамятный закон №136-фз. В соответствии с ним с 2014 года полномочия по установлению структуры органов местного самоуправления и порядка их формирования отнесены к компетенции субъекта федерации. Народ, население, жители в этом процессе больше никак не участвуют. Т.е. государство решает, каким образом должны формироваться органы САМОуправления.

Мало того – этот закон резко увеличил долю представителей субъекта федерации в конкурсной комиссии по отбору глав муниципального образования с 30 до 50%. Нонсенс — уже в самой этой фразе – замечаете? – главу муниципального образования избирают не жители, не депутаты, а члены конкурсной комиссии. Таким образом, глава муниципального образования перестает быть политическим органом – он становится исполнителем. С учетом того, что губернатор назначает 50% членов комиссии, да к тому же обладает правом удаления в отставку неугодного ему главы, становится понятно: именно губернаторы, а не жители в современной России вправе определять, кто будет главой того или иного муниципального образования.

Если раньше хотя бы формально существовали какие-то процедуры участия жителей в этом процессе (выборы, избрание из состава депутатов), то теперь и этого нет. А кандидатам совершенно не нужно нравиться жителям – достаточно нравиться губернатору. Это гарантия того, что станешь главой муниципального образования.

Освобождение городов

Насколько распространены эти нововведения в муниципалитетах?

На сегодняшний день у нас прямые выборы глав муниципальных образований стали скорее эксклюзивом или экзотикой — всего 27% муниципальных образований еще пользуются этим демократическим инструментом. При этом растет количество глав, которые избираются по конкурсу. Уже более 30% муниципальных образований в 2016 году избирали руководство по этой процедуре.

Еще пикантнее выглядит ситуация, если проводить сопоставления по административным центрам регионов: всего 15% глав, то есть в 12 «региональных столицах» из 80 у нас избирают главу на муниципальных выборах. Это, к слову о том, в какой мере существующее законодательство влияет на развитие (или не развитие) городов.

На федеральном уровне существуют альтернативные точки зрения на эти процессы?

Как я уже неоднократно с горечью признавал, Конституционный суд Российской Федерации, который раньше отстаивал интересы местного самоуправления, признает все эти законодательные изыски соответствующими Конституции.

Судя по принимаемым в субъектах федерации законам, у нас еще меньше будет муниципальных выборов, и еще чаще будут назначаться те, кто прошел по конкурсу. Будет неуклонно сокращаться число муниципальных образований – на месте групп упраздняемых поселений будут возникать фикции под названием «городские округа». Передел компетенций и угрозы удалений глав будут служить предметом «устрашения» муниципалитетов, которые позволят себе хоть какую-то самостоятельную позицию, отличающуюся от позиции государственной власти.

Беседовал Евгений Хан


Эмиль Маркварт

Профессор Высшей школы государственного управления РАНХиГС. Президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления. Кандидат юридических наук (российское право), доктор экономических наук. Автор многочисленных публикаций. В Российской Федерации работает c 1992 г.

Рекомендуем